【获奖项目】“奎-独-乌”区域城镇协调发展规划(2015-2030)

项目地点：

新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州奎屯市、克拉玛依市独山子区、塔城地区乌苏市

编制时间：

2014-2016年

项目规模：

建设用地规模控制在180平方公里

项目主持：

王新哲、裴新生

项目团队：

上海同济城市规划设计研究院规划设计三所

所获奖项：

2017年度新疆维吾尔自治区优秀城乡规划设计一等奖

规划背景

“奎-独-乌”区域位于新疆维吾尔自治区中部，是我国重要的石油化工基地，也是丝绸之路经济带和亚欧能源通道上的重要节点。区域内有奎屯、独山子和乌苏三座相邻城市，分别隶属于伊犁哈萨克自治州、克拉玛依市和塔城地区，加上新疆生产建设兵团第七师，形成了“三地四方”的特殊格局，是我国行政区划和管理体系最为复杂的地区之一。在近年来高速发展过程中，由于地方利益驱使和行政壁垒制约，包括产业同构与无序竞争、区域环境面临严重威胁、区域层面管控缺位等结构性问题日益突出。

图1：“奎-独-乌”区位图

图2：“三地四方”行政管辖示意

项目构思

（1）组织模式

依据《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》，跨行政区规划由自治区人民政府批准施行，《协调规划》具有法律效力。在自治区人民政府领导下，由住建厅牵头，发改委、环保厅及其他相关部门和“三地四方”政府共同组成协调规划编制领导小组，在编制过程中共计召开三轮自治区部门协调会以及12场地方汇报会，广泛征求地方政府、企业和公众意见。

图3：会议照片

（2）工作方式

规划编制的全程得到了上海专家组的悉心指导，我院联合自治区城乡规划服务中心，委托自治区发改委经济研究院与环境工程评估中心开展了产业转型和环境保护两大专题研究，为规划提供了坚实的技术支撑。

（3）规划构思

《协调规划》是一项跨行政区的，基于规避区域“合成谬误”的“减量型、协调型”规划。规划聚焦“底线划定”、“协调策略”和“机制创新”三大重点展开。

规划主要内容

（1）规划定位

“奎-独-乌”是“丝绸之路经济带”上的重要节点，是国家向西开放合作的重要平台，是天山北坡经济区的重要增长极，应成为新疆转型发展的示范区。

（2）发展规模

通过产业转型发展引导人口集聚，至2030年，“奎-独-乌”城镇集中建设区人口规模控制在90万人以内。

严守土地资源底线，提高土地集约节约利用水平、逐步降低人均城镇建设用地指标，至2030年，“奎-独-乌”城镇集中建设区建设用地规模控制在180平方公里以内。

（3）产业规划

1）以产业集群建设为导向，明确“奎-独-乌”产业分工方向

奎屯以现代服务业为主导，利用区位优势积极发展石化下游产业、保税物流、新型包装、棉纺服装和高端制造业；

乌苏在大力发展区域特色农业基础上，加快发展现代物流业、旅游业、农副产品深加工业、新型建材业、装备制造业、战略性新兴产业等；

独山子围绕石油化工基础发展石化深加工、化工新材料、石油仓储，及配套的机械、电子和物流业，同时利用自身优势资源发展现代服务业。

2）以产业园区协调为平台，促进“奎-独-乌”产业协作发展

以奎屯-独山子经济技术开发区为主要平台，协调奎屯、独山子、中石油独山子石化基地和乌苏的产业分工和协作发展，实现城区零散的工业向产业园区集中。

以奎屯物流中心为依托，统筹乌苏和独山子特色物流体系协作发展。

以外围产业园区为依托，逐步实现将城镇集中建设区内具有一定污染的煤

化工、石油化工、冶金建材等基础工业逐步向乌西马吉克工业园和五五工业园两大外围产业园区转移。

图4：产业一体化布局规划图

（4）空间布局

在空间发展政策引导下，奎屯市、独山子区、乌苏市城区围绕生态绿核呈集聚式发展，总体形成“四区、十二组团”的空间结构。

奎屯城区：推进奎屯市区西北部的工业用地的“退二进三”并配套相应公共服务设施，强化市区南部货运枢纽和综合保税区的集约化联动发展。

独山子城区：中石油独山子石化产业用地基本维持现状规模，配套完善物流仓储设施及辅助用地。规划期内不在独山子南部规划居住新城建设，独山子南部结合泥火山、大峡谷等景观资源形成特色旅游观光区。

乌苏城区：调整优化乌苏产业园区建设，控制重型石化产业项目建设，取消华泰以北地区的建设规划；推进产业置换提升，实现污染类企业逐步向远郊的乌西马吉克工业园区搬迁；严格控制连霍高速下口靠近奎屯河区域内的高污染项目建设，该区域内现有项目近期保留，远期逐步清退；园区规划的教育研发基地迁至乌苏城南新区；在城南形成公共设施完备、环境品质优良，服务“奎-独-乌”区域的城市新区。

奎屯-独山子经济技术开发区：包括北一区、南区和奎东特色产业园区三个组团，分别建设先进制造产业区、石化拓展产业区和转移承接产业区。原规划的奎独经开区北二区用地调整为远景储备用地。

图5：用地规划引导图

规划特色

（1）突出区域发展的底线管控

《协调规划》明确了区域大气污染物排放、水资源和土地资源管控的管控底线：

通过产业结构调整、提升环保与污染防控水平、产业布局优化，实现到2017年“奎-独-乌”区域大气环境质量恢复到国家二级保准，到2030年主要污染物排放强度比现状降低20%。

全面落实新疆水资源开发利用“三条红线”要求，结合产业转型提高用水效率，建设节水型城市，2020年前将地下水年开采量减少至7500万立方米以下。

划定区域永久基本农田保护范围和生态红线范围。实现城市建设用地在原规划的基础上实现减量18%，2030年城镇建设用地控制在180平方公里以内。优化用地结构，严控产业园区与城区之间的绿化隔离廊道，保证缓解区域大气污染的通风走廊。

（2）协调多元主体的发展诉求

《协调规划》在坚守底线的同时也充分考虑地方发展诉求，开展了基于“产业-环境-空间”的三种情景模拟评价，发现情景二兼顾了目标战略性和实施操作性，能够实现卡尔多-希克斯改进：即在“三地四方”中通过独山子相对较大，奎屯次之，乌苏和七师相对较小的规划减量调整实现区域整体利益的提升。基于情景二，规划落实了各方的污染减排、产能减量和用地减量方案。

图6：空间协调方案

（3）探索区域协调发展的实施路径

基于提升区域治理能力现代化的总体要求，《协调规划》从协调管理机制、市场合作机制和规划维护机制三方面进行了创新探索，明晰了自治区和地方政府的权利与责任以及政府与市场的运行边界。规划增加了行动规划章节与区域“十三五”重点项目和“去产能”计划相结合增强规划的可实施性。

（4）运用新技术方法进行规划研究

规划运用CALPUFF模型系统对区域复杂的风场环境进行全方位模拟，并结合三种情景方案，对氮氧化物、SO2、PM10和VOCs等大气污染物浓度分进行了空间模拟，为用地减量调整提供了科学依据。规划运用“多规合一”GIS数据平台，推动“三地四方”实现空间数据联网合一，为城镇协调发展奠定了信息基础。

图7：多情景方案污染浓度分析对比

实施情况

2016年3月，《协调规划》经新疆维吾尔自治区人民政府批准实施，主要实施成效包括：

（1）指导了地方规划编制

以《协调规划》为编制依据，分别启动了独山子、奎屯、乌苏城市总体规划修编及地方各类专项规划的编制工作，将《协调规划》的刚性管控内容逐级向下传导。

（2）促进了生态环境改善

成立了“奎-独-乌”区域大气污染联防联控委员会，按照《协调规划》提出的减排要求，严格控制现有污染性产业排放，禁止新建大气重污染项目，部分污染类产业已向区外转移，区域内空气质量已有所改善。

（3）推动了区域共建共享

区域城市建设的沟通和共建机制有所突破，通用机场、高铁线路及站点、奎-库铁路、奎-库高速等区域交通设施的选址方案已确定；国家电网实现全面联网供电；区域性垃圾处理、污水处理等基础设施得到启动。

图8：综合交通一体化规划图

图9：重大基础设施一体化规划图